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大規(guī)模開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，單靠國家財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須通過營造權(quán)利平等、機會均等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，創(chuàng)新土地整治投融資模式、拓寬投融資渠道。這需要在明確公共產(chǎn)品定位，基于公益性視角的前提下，根據(jù)項目盈利性和收益群體范圍對土地整治進行分類，在此基礎(chǔ)上，有針對性地創(chuàng)新投融資模式，建立“多元融資、長期增值、自我發(fā)展、良性循環(huán)”的分級分類投入體制，暢通金融資本、社會資本等多元化參與渠道，吸引包括金融機構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民個體等各類主體參與，不斷夯實土地整治資金保障基礎(chǔ)。
國土資源部將建立多元投資機制作為破解“十三五”時期土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金瓶頸難題的重要手段，從完善土地政策入手，提出統(tǒng)籌實施各類土地整治，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務(wù)的政策。當(dāng)前，要研究如何通過創(chuàng)新投融資機制引導(dǎo)社會資本參與土地整治，不斷完善相關(guān)制度設(shè)計，為健全土地整治多元化投資機制創(chuàng)造更好條件。
公益性土地整治項目融資模式
◆“村民自建”融資模式在實踐中歸納為“籌資投勞+財政投入+政策性融資支持”組合。
◆“先建后補”融資模式可歸納為“主體墊資+政策性融資支持+財政補助”組合。
公益性土地整治項目多是為落實國家支農(nóng)政策，不以盈利為目標(biāo)，收益群體較為廣泛。如：以提升耕地質(zhì)量、提高生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全、以農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營為主要方向的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目。這類項目具有為社會提供公共產(chǎn)品的屬性，在投入上應(yīng)以財政資金為引導(dǎo)，發(fā)揮土地政策作用，充分調(diào)動各方積極性，吸引社會資本共同參與，改變政府投資“單打一”現(xiàn)狀。其融資結(jié)構(gòu)一般以財政性融資為主，并輔以政策性融資等多種模式。
“村民自建”籌資投勞融資模式。適用于實施主體為具有一定組織管理能力的農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照“民辦公助、一事一議”原則開展的土地整治項目。從廣西、貴州、湖南等多地實踐情況看，“村民自建”融資模式可歸納為“籌資投勞+財政投入+政策性融資支持”的組合，具體表現(xiàn)為：項目投入以財政獎補資金為主，農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照政府規(guī)定的管理程序和出資限額，自主籌資酬勞開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。工程建設(shè)所需財政投入，由項目所在地財政、國土資源部門根據(jù)工程進度，按照國庫集中支付要求撥付資金。
實施主體“先建后補”融資模式。“先建后補”融資模式可歸納為“主體墊資+政策性融資支持+財政補助”的組合。即由實施主體先行墊付不低于項目總投資一定比例的建設(shè)資金，缺額部分可向指定的金融機構(gòu)申請中長期信貸支持，貸款利率按同期人民銀行基準(zhǔn)利率執(zhí)行，國家給予全額全程貼息，貸款的信用結(jié)構(gòu)與村民自建模式相同。項目建成驗收并對完成工程量進行嚴(yán)格審核后，財政部門再按預(yù)先規(guī)定比例對實施主體墊付的直接工程成本給予補助。該模式是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”的結(jié)合，適用于法人結(jié)構(gòu)較為完善、土地權(quán)屬明確的國有農(nóng)場或是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
半公益性土地整治項目融資模式
◆政府與社會資本合作模式（PPP）適用于需要解決項目啟動資金或周轉(zhuǎn)資金不足的農(nóng)村土地綜合整治項目，實質(zhì)是以政策性融資為質(zhì)保開展的市場性融資行為。
◆農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化是以農(nóng)村閑置土地、集體建設(shè)土地使用權(quán)或相關(guān)收益作為擔(dān)保，通過發(fā)行證券獲得資金進行農(nóng)業(yè)或非農(nóng)建設(shè)與生產(chǎn)。
半公益性土地整治項目同樣具有提供公共產(chǎn)品和高社會生態(tài)效益屬性。其盈利程度較一般公益性項目高但低于非公益性項目，直接受益群體一般為工程建設(shè)單位及項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織。如：利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策開展的農(nóng)村土地綜合整治項目或者以補充耕地為目標(biāo)的造地項目。在當(dāng)前國家嚴(yán)格控制政府融資平臺的情況下，這類項目一般采取市場性融資先行、政策性融資付費的方式?？捎幸韵履Ｊ剑?/span>
“政府與社會資本合作（PPP）”融資模式。PPP模式通過雙方共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)項目風(fēng)險而建立的一種全過程合作關(guān)系。政府與社會資本合作模式適用于需要解決項目啟動資金或周轉(zhuǎn)資金不足的農(nóng)村土地綜合整治項目，一般采取外包合作方式（設(shè)計—建造—維護），即政府或相關(guān)部門通過政府采購形式，與中標(biāo)的企業(yè)（社會資本方）簽訂合作協(xié)議，在合理確定工程建設(shè)利潤率，約定農(nóng)村土地綜合整治產(chǎn)生指標(biāo)最低收購價格的前提下，委托企業(yè)承擔(dān)項目工程建設(shè)、設(shè)施維護等職能，并由受托企業(yè)成立項目基金公司，通過資本市場籌集農(nóng)村安置社區(qū)建設(shè)、廢棄宅基地復(fù)墾等所需資金，工程竣工驗收后政府再按照約定，以獲取的建設(shè)用地指標(biāo)收益進行付費，實質(zhì)是以政策性融資為質(zhì)保開展的市場性融資行為。
“農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化”融資模式。資產(chǎn)證券化是資產(chǎn)所有者通過讓渡部分未來權(quán)益提前兌現(xiàn)資產(chǎn)現(xiàn)金流的行為。農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化是在現(xiàn)有農(nóng)村土地制度和法律法規(guī)框架下，一種非負(fù)債的融資方式創(chuàng)新，可進一步降低政府在土地綜合整治中的融資風(fēng)險。具體而言，就是以農(nóng)村閑置土地、集體建設(shè)土地使用權(quán)或相關(guān)收益作為擔(dān)保，通過發(fā)行證券獲得資金進行農(nóng)業(yè)或非農(nóng)建設(shè)與生產(chǎn)，適用于具備一定廣度和深度資本市場的地區(qū)，以農(nóng)村土地綜合整治或是以單純造地為目標(biāo)的項目。該融資模式是以土地整治產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)交易、建設(shè)用地指標(biāo)置換形成的收益作為擔(dān)保債權(quán)，經(jīng)特定機構(gòu)對土地資產(chǎn)中的風(fēng)險與收益進行分離與重組之后，通過資本市場向社會發(fā)行土地債券以融通資金，用于開展項目工程建設(shè)和支付投資者的債券利息。指標(biāo)交易取得收入，在給付債券投資者一定收益并沖抵建設(shè)成本后，即為項目實施者所得利潤。
非公益性土地整治項目融資模式
◆BOT融資模式借助資本市場手段融資，由企業(yè)負(fù)責(zé)項目建設(shè)和后續(xù)土地經(jīng)營，能夠減少政府在歷史遺留廢棄地復(fù)墾項目中的投入。
◆對于公益性、半公益性土地整治項目，可建立國家統(tǒng)一管理的基金公司和各地分支機構(gòu)，其資金來源于政府投入、政策性貸款、補充耕地指標(biāo)收入等相關(guān)土地收益，輔以發(fā)行債券和吸引社會資金參與。
非公益性項目也稱經(jīng)營性土地整治項目，是以盈利為首要目的，具有投資回報高、回收周期相對較短的特點，直接受益群體一般僅限于項目區(qū)，如歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾用于養(yǎng)老旅游產(chǎn)業(yè)。這類項目通過設(shè)計合理的項目運作機制，由市場承擔(dān)融資功能，實現(xiàn)土地整治項目資金的籌集。這一過程中，項目建設(shè)投入以企業(yè)為主，政府不參與具體的融資活動，主要負(fù)責(zé)相關(guān)的調(diào)控、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等工作。
BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）土地整治融資模式。所謂BOT模式是政府與社會資本合作的一種形式，一般是由社會資本方通過投標(biāo)從委托方取得對某個項目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)成立項目公司，通過資本市場籌措資金，組織對項目進行建設(shè)和運營，并在特許經(jīng)營期內(nèi)通過對項目的運營以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠政策獲得投資回報，用于返還融資成本并取得合理的利潤。BOT模式適用于具備一定自然、區(qū)位條件，通過開展土地整治可以發(fā)展集旅游、休閑、娛樂、生產(chǎn)于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體等，或是通過復(fù)墾恢復(fù)土地用于發(fā)展養(yǎng)老、旅游等產(chǎn)業(yè)的歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾項目。該模式成功的關(guān)鍵在于簽訂作為項目市場化融資對價條件的特許經(jīng)營協(xié)議，主要是明確委托方、社會資本方在項目運作中的權(quán)利和義務(wù)，包括約定整治或復(fù)墾后土地有償使用權(quán)的獲得方式，明確項目所需資金及融資方式，必要時還需約定政府為項目實施提供的融資信用支持條款，此外就是約定特許經(jīng)營期，并對到期后項目公司獲得的土地使用權(quán)及其他權(quán)益的轉(zhuǎn)讓方式進行明確。土地整治BOT融資模式借助資本市場手段融資，由企業(yè)負(fù)責(zé)項目建設(shè)和后續(xù)土地經(jīng)營，能夠減少政府在歷史遺留廢棄地復(fù)墾項目中的投入，使此類土地整治在滿足條件地區(qū)具備大面積開展的可能。
“土地整治基金”融資模式。對于公益性、半公益性土地整治項目，可建立國家統(tǒng)一管理的基金公司，在各地設(shè)立分支機構(gòu)，并通過分級機構(gòu)進行日常的運營管理，其資金來源于政府投入、政策性貸款、補充耕地指標(biāo)收入等相關(guān)土地收益，輔以發(fā)行債券和吸引社會資金參與。對于非公益性土地整治項目，可鼓勵由私人、企業(yè)或社會團體出資成立投資基金。土地整治基金作為劣后級受益人，可直接出資進行土地整治項目建設(shè)，或定向為先建后補實施主體提供擔(dān)保，并獲得一定收益；也可采取土地整治信托方式，由國土資源管理部門或土地整治基金管理公司作為委托方，與中標(biāo)的項目公司簽訂委托合同，約定由項目公司負(fù)責(zé)通過發(fā)行債券等方式向社會公眾募集資金開展土地整治，在項目完工并在規(guī)定期限運營獲得預(yù)期回報后，以中標(biāo)年化收益加上其他必要管理費用確定項目公司收取的代理費用。
建立合理的資金籌措和運作機制
◆推進土地整治“民辦公助”和“先建后補”試點，鼓勵農(nóng)民多渠道投入土地整治，做到國家投入與農(nóng)民投入相結(jié)合。
◆國家層面需要盡快出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，明確社會資本進入土地整治領(lǐng)域的資質(zhì)條件和實施路徑。
當(dāng)前，土地整治融資主要由財政性融資投入、政策性融資投入、市場性融資投入以及少量農(nóng)民籌資投勞投入構(gòu)成，一定程度保障了土地整治投資需求，但在投資結(jié)構(gòu)、融資方式、政策配套完善、主體作用發(fā)揮等方面存在一些問題。需要深入研究土地整治過程中的資金運營，探索融資模式，拓寬融資渠道，完善配套政策，建立合理的土地整治資金籌措和運作機制。
拓寬政策性融資渠道。著眼于農(nóng)業(yè)發(fā)展融資現(xiàn)狀，制定適用于土地整治的財政補助、銀行貸款、擔(dān)保貼息等財政金融政策，鼓勵商業(yè)性、政策性、開發(fā)性等金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控的前提下，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供信貸支持等金融服務(wù)。探索以土地整治預(yù)期收益或相關(guān)權(quán)利作為擔(dān)保財產(chǎn)的可行性，允許以建成灌排設(shè)施等作為合法抵押物，解決農(nóng)民和新型經(jīng)營主體小額貸款抵押擔(dān)保難的問題，更好地發(fā)揮金融機構(gòu)政策性融資作用。
培育符合要求的實施主體。推進土地整治“民辦公助”和“先建后補”試點，鼓勵農(nóng)民多渠道投入土地整治,做到國家投入與農(nóng)民投入相結(jié)合。在對建設(shè)規(guī)模、土地先行流轉(zhuǎn)比例等進行規(guī)定的前提下，明確新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可作為“先建后補”的實施主體。將“先建后補”資金列入年度支出預(yù)算，財政資金可對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展的土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進行補助。
健全社會資本參與政策。運用政府與社會資本合作模式開展土地整治是項新生事物，需要根據(jù)財政投資體制改革要求，在國家層面盡快出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，明確社會資本進入土地整治領(lǐng)域的資質(zhì)條件和實施路徑，并從法律政策層面解決社會資本參與土地整治面臨的實際問題。同時，針對社會資本參與土地整治可能出現(xiàn)的利益輸送等風(fēng)險，研究制定實施規(guī)范管理的措施，特別是對如何實施有效監(jiān)管，防止企業(yè)不當(dāng)?shù)美岢鼍唧w政策建議。
完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)明晰是開展土地資產(chǎn)證券化等市場化融資的重要條件。但現(xiàn)有法律框架對農(nóng)村土地所有權(quán)表述還不清晰，存在多級主體享有“一物多權(quán)”等問題。需要深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善土地產(chǎn)權(quán)交易制度和平臺建設(shè)，在明確兩權(quán)分離的前提下，對土地流轉(zhuǎn)、土地產(chǎn)權(quán)抵押等作進一步明確規(guī)定，更好地促進農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)，為土地整治金融產(chǎn)品創(chuàng)新奠定土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。
（作者單位：國土資源部土地整治中心）
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